重点摘要：由于德州市天衢新区管委会的关停补偿迟迟不到位送钱宝，导致凯元热电债务诉讼不断，最终使“大强集团”一度陷入濒临倒闭的窘境，而实控人冯承强也从昔日风光的民营企业家变成了“老赖”。冯承强很痛心地感叹：“真正挡住我和大强集团的，不是资金和市场，而是公权力联手导演的这出‘关停造假’事件，大强集团也因此错过了企业发展四年多的黄金期。”
文 ｜启文 谢林丝
图 ｜受访者提供
导读
冯承强从没想过，电厂被当地政府关停4年多了，至今仍未经山东省能源局组织关停验收。
2011年，山东民营企业家冯承强通过德州市政府的招商引资项目，投巨资重组收购了亏损严重的国有企业——德州凯元热电有限责任公司（以下简称：凯元热电）。由于当地政府迟迟未兑现当初“直供电、直供热”的承诺，直接导致凯元热电连年亏损，时任德州市委书记曾两次批示仍未得到妥善解决。
然而到了2021年5月11日，这个曾经服役20年且被山东省能源局列入“所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组免关名单”中的“功勋电厂”，突然被德州经济技术开发区（现改名为德州天衢新区）管委会一纸红头文件（通知）关停了。
令人蹊跷的是，已关停三年的凯元热电又被德州市政府纳入《德州市2023年12月关停退役名单》之列，并于2024年下半年向山东省能源局申报关停。德州市发改委相关负责人就此向凯元热电法务及随行的白鹿新闻解释，之前凯元热电的两台机组一直处于停运状态，但可以视为关停，并列入2024年的基础完成清单。而根据国家和省里的政策，这两台机组应在2025年之前全部关停，近期省能源局将组织省、市、区进行现场关停验收。
而德州经开区管委会之前作出“关停通知”的依据是国家和省里的政策要求。但有意思的是，德州市中级人民法院却在随后的凯元热电一起民事诉讼案中认定此“关停通知”不构成不可抗力，属于当地政府行政行为。这意味着此次关停不属于政策性关停。
图为德州凯元热电公司
冯承强对此质疑：凯元热电自关停四年以来，德州市委、市政府曾屡次在文件、报告及新闻通报中提到“全市全面完成凯元热电等落后燃煤机组关停淘汰任务”“实现凯元热电2.7万千瓦机组关停，完成全区范围内窑炉改造升级”，当地政府严重涉嫌“关停小煤电机组造假”。
德州市早前曾因此类“造假”事件被中央环保督察组点名批评。白鹿新闻综合山东省、德州市发改委公开发布的通报，山东省发改委、能源局等部门未严格按照要求，其中包括德州市境内的山东华鲁恒升化工股份有限公司1号、2号两台机组以升级改造方式“代替”关停整合，但按照第二轮中央生态环境保护督察反馈问题整改工作要求，这两台被通报“整改不到位”的机组于2023年11月8日通过省能源局组织的销号验收。
经白鹿新闻调查发现，这起“关停造假”事件的原因并非只是德州市政府为了完成节能减排指标，其背后另有隐情。“政府关停我们民营企业的真正原因，是给国有热源企业让路。”冯承强表示，凯元热电被“莫名”关停四个月后，德州经开区管委会新成立了德州经济技术开发区恒益热力有限公司（以下简称：恒益热力），全面接管了原凯元热电的独家供热经营权，“我们民营企业的合法权益如何得到保障？”
隶属于德州市政府的德州天衢建设发展集团有限公司（以下简称：天衢建设发展集团）官微此前刊发的一篇文章印证了此事：因凯元热电机组关停，为有效承接凯元热电供热区域的供热需求，其子公司恒益热力于2021年9月应运而生。而在恒益热力成立前一个月，德州市政府将凯元热电供热替代项目列为2021年德州市“挂图作战”重点民生项目，并由恒益热力替代原凯元热电供热。
由于德州经开区管委会给出的1.73亿元善后补偿款，与双方共同选定评估机构作出的4.5亿余元评估价格相差甚远，结果导致凯元热电无法获得正常补偿，造成资金断链、诉讼不断。四年来，冯承强旗下多家企业的数亿资产因遭遇轮番查封和冻结被迫停产，陷入瘫痪状态。
近年来，山东不断畅通政企沟通渠道，致力于打造更加公平、透明、可预期的营商环境，聚力塑造“民事无忧·企事有解·政事高效”服务品牌，更好地便利企业和群众生产生活、办事创业。在这种背景下，当年拥有亿万财富、如今成了“亿万财负”的冯承强悲愤地说，“这样的德州，我再也不敢投资了，再也不敢来了。”
热电厂未经验收发电十年
冯承强很后悔当初来德州接盘这家热电厂。
今年52岁的冯承强，额头上的川字纹让他看上去比实际年龄老了二十岁，俨然像个小老头。据他回忆，2011年的一天，经朋友介绍，德州市发改委一位领导找到在济南的山东大强实业集团有限公司（以下简称：大强集团）负责人冯承强，说德州有个发电供热项目招商，希望他收购这家市属国有企业凯元热电。
彼时的凯元热电正濒临倒闭。据冯承强提供的一份2011年3月29日德州市人民政府专题会议纪要（德政专纪〔2011〕7次）显示，凯元热电于2001年批准建设，2002年底正式运行，至今年年亏损，主要靠政府补贴和德州市重点建设投资公司（以下简称：德州重投公司）投入维持运转（如下图左红框）。
2011年3月29日德州市人民政府专题会议纪要
那时的冯承强意气风发，其经营的大强集团在煤电、房地产等多个产业均有建树，成为济南当地颇有名气的民营企业家。冯承强深知，发电供热项目前期投入较大，但一旦买过来且有足够经营期，后期回报也会不差，“当时我对德州的未来发展前景也非常看好，因为德州是全国重要的交通枢纽。”
德州作为山东省的北大门，北依京津，南靠省会济南，交通位置自古有“九达天衢、神京门户”之美誉。随着2011年京沪高铁开通后，德州实现了“1小时进京、半小时入津”，成为山东对接京津冀和环渤海经济圈的桥头堡。
冯承强告诉白鹿新闻，经过几次实地考察，他觉得盘活这个国有发电厂有所收益。尽管仍有些顾虑，但看到当地政府官员的热情接待，他决定投资这个“市重点招商引资项目”。
为推动项目顺利落地，德州市政府随后专门就“凯元热电重组改制问题”召开了专题会议，一致同意大强集团收购凯元热电，并形成了上述《政府会议纪要》。会议纪要明确了“新的热电公司继续享受政府原制定的有关扶持政策”（如上图右红框）。
冯承强称，当时德州市委、市政府对该项目很重视，以《政府会议纪要》的形式承诺重组后的凯元热电继续享受“直供电和直供热”等政府原定扶持政策。再加上大强集团有经营电煤价格的优势，新的凯元热电应该可以扭亏为盈。据公开资料，原凯元热电是德州经开区唯一一座热电厂，此前一直肩负着全区企业用电及居民冬季供暖的任务。
2011年5月10日，在德州市发改委等部门的见证下，德州重投公司与大强集团签署《凯元热电公司重组协议》，转让了其名下所持有的凯元热电94.39%的股份。重组协议显示，根据山东天元同泰资产评估有限公司出具的《评估报告》确认，截至2011年2月28日，凯元热电总资产价值为19000万元，总负债28522.42万元。基于此评估结果，双方一致同意大强集团（乙方）以此为基准接受凯元热电的全部资产，承担凯元热电的等额债务；协议签订后，乙方应支付5000万元给甲方（德州重投公司）作为优先偿还凯元热电的社会债务，而甲方剩余债务自股权转让完毕之日起五年内付清，且每年等额支付（如下图）。
凯元热电公司重组协议
协议还约定，甲方通过受让仍持有凯元热电5.61%的股权，但不参与任何生产经营管理，乙方应保证每年支付甲方固定利润100万元；待乙方偿还甲方全部债务后，甲方将持有的5.61%股权无偿转让给乙方。
协议签订一年后，大强集团通过公开挂牌获得了凯元热电全部股权。白鹿新闻援引德州重投公司相关负责人接受《德州日报》新媒体“德州24小时”记者采访表示，2012年4月，德州重投公司在山东省产权交易中心对凯元热电全部股权进行挂牌转让，大强集团以158万元价格摘牌购买。“大强集团交易时资产评估价值18985.21万元，大强集团承担债务18827.21万元，其中包括该公司债权8027.21万元（如下图）。”
凯元热电关停的调查
白鹿新闻注意到，凯元热电挂牌交易时的总资产评估价与重组协议签订前的评估价较为接近（相差仅15万元），但总债务评估价却相差近1亿元。这意味着，大强集团要多承担德州重投公司的9695万元债务。难怪上述德州重投公司负责人会对上述媒体说，“到现在为止，大强集团尚有6553.21万元（债务）未偿还我们。”
冯承强称，签订重组协议时，为配合政府尽快进行产权挂牌，基于对市政府和发改委的充分信任，大强集团在未正式交接的情况下配合在评估报告上盖章，可接管后却发现很多对外债权无法收回，固定资产也不实。为此，德州重投公司根据重组协议要求提前将凯元热电的100%股权转让给了大强集团。企查查显示，2012年8月23日，凯元热电的100%股权由原德州重投公司变更为大强集团。
大强集团接管凯元热电后，还发现电厂的环评验收及机组建设批复等手续不齐全。据原山东省环境保护厅2017年3月22日出具的《关于凯元热电公司热电联产工程项目环境保护验收合格函》显示，凯元热电于2002年11月竣工，因建设单位多次变更等原因，2012年12月德州市环保局才批准投入试生产（如下图）。这表明，凯元热电在重组前的十年里，一直未经环保部门验收批准就发电供热，属于“未批先建先产”项目。
原山东省环境保护厅2017年3月22日出具的《关于凯元热电公司热电联产工程项目环境保护验收合格函》
根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。显然，法律明确要求建设单位必须确保环评文件获批后，方可启动建设，否则属于违法行为。
白鹿新闻还了解到，原凯元热电早前还存在严重污染环境现象。经查询德州市生态环境局官网，仅2010年一年，德州市环保局曾三次（6月2日、11月25日、12月20日）通过监督性监测发现凯元热电因违法超标排放二氧化硫（SO2）上了《超标排污企业名单》（如下图）。其间2009年11月4日，时任德州市环保局党组书记、局长吴文群曾陪同省环保厅领导到凯元热电等企业实地走访，了解企业污染治理设施及污染源在线监控设备运行情况，并与企业负责人深入交谈。
官网截图
“这实际也与地方监督不力相关。”冯承强说，从德州市生态环境局网站公开的报道可以看出，德州市环保部门明知凯元热电属于“未批先建”项目，仍“默许”国企违规“早产”发电供热，直到重组改制后大强集团才补全所有验收手续。
曾违规推行国家“直购电”试点
正式执掌凯元热电后不久，让冯承强感到困惑的是，相关部门却不再履行重组协议中承诺的相关扶持政策。“这其中体现最明显的是‘直供电’，及‘直供热’。”
冯承强说，重组后的凯元热电刚发电不到一个月，原先提供给企业的“直购电”突然被德州市电力公司解列了，并联网供电给国家电网。据了解，重组前，凯元热电发的电直供给德州经开区部分企业所用，这也是电力用户常说的“直供电”。
直购电通常指的是发电厂与用电大户直接进行电力交易，并由发改委委托电网企业（国家电网）输配电量的购电模式，旨在打破电网垄断，推动电力市场化改革。直购电模式，是在2004年4月原国家电监会和发展改革委联合印发的《电力用户直接向发电企业购电试点的暂行办法》（以下简称：《直购电暂行办法》）基础上正式提出来的，最初参与直购电改革试点的只有辽宁、吉林、福建、广东、安徽，江苏、黑龙江等七个省份，且交易规模非常有限。
据《经济观察报》统计数据显示，2013年11月前确定并启动了直购电工作的主要有十二个省，除上述七个试点省外，湖南、四川、山西、甘肃和贵州则是在国务院提出“简政放权”政策后提出将开展大用户直购电，并拟定了相关试点细则或方案。这表明，在2013年11月之前，参与国家直购电改革试点省不包含山东。
《直购电暂行办法》明确规定，“未经国家批准，任何单位不得擅自进行试点，违反规定的，国家电力监管委员会和国家发展和改革委员会按照各自职责查处。”而《中华人民共和国电力法》也作出了相应的规定，“任何单位不得超越电价管理权限制定电价。”
这也意味着，重组前的凯元热电在德州市发改委“支持”下一直违规给德州经开区企业提供“直购电”业务，直到冯承强收购后一个月才停止。据了解，原德州重投公司及旗下凯元热电早前都是德州市发改委直属单位。
德州重投公司上述负责人曾就“政府未兑现凯元热电‘直供电’问题”接受“德州24小时”记者采访时表示，转让前，凯元热电确实有过“直购电”情况，但由于不符合国家政策，“直购电”被叫停。转让后相关部门虽积极协调推进，但由于政策一直未调整，未能实现（如下图）。
转让前，凯元热电确实有过“直购电”情况，但由于不符合国家政策，“直购电”被叫停
据上述负责人介绍，根据《直购电暂行办法》规定，“符合国家产业政策、并网运行的发电企业，原则上装机容量60万千瓦及以上且单机容量30万千瓦及以上的火力发电企业（含核电），可申请参加试点。”而凯元热电建有两台机组总容量共计2.7万千瓦，不具备参与“直购电”试点准入条件，无法享受“直购电”政策。因此，重组协议中“股权转让完毕后，甲方负责协调凯元热电的‘直购电’事项”内容依法依规无法实现。
而真正叫停原因，其实并不只是凯元热电不符合直购电政策。有知情人透露，2009年3月国家发展和改革委员会、国家电监会、国家能源局联合下发《关于清理优惠电价有关问题的通知》明确表示：凡是以发电、用电企业双边交易等名义，擅自降低发电企业上网电价或用电企业销售电价、对高耗能企业实行优惠电价措施的，应全面停止执行。这一纸“查纠令”最终导致凯元热电的直购电不得不停止。
“查纠令”下来，明显针对这些高耗能企业。上述知情人称，当地政府为了增强招商引资的吸引力，打着直购电改革的幌子一味追求降低电价，随意扩大自备电厂的规模和范围，强制“拉郎配”搞直购电。甚至，有的发电企业为了提高发电利用小时，不顾国家节能减排和产业结构调整政策，热衷于向高污染、高耗能企业直接供电。所以，当时凯元热电提供给高耗能企业的直购电被质疑与节能减排的大方向相悖。
由于直购电的叫停，凯元热电别无选择只有并网发电。“我们发的电直接供给用电企业与上网电价相差最低2毛5。”冯承强向白鹿新闻算了一笔账，从重组到关停这十年期间，凯元热电已累计向国家电网输送了507662081.29kwh（度），如果按2毛5分钱一度电差价计算，仅此一项政府承诺的扶持政策，至少让重组后的凯元热电损失1.269亿元。
市委书记两次批示难兑现承诺
当地政府既然兑现不了“直供电”承诺，冯承强只好将公司的另一块盈利点全部寄托于“直供热”政策。
2011年的冬天，重组后的凯元热电迎来了第一个供暖季。但让冯承强没料到的是，当地政府早已将凯元热电的供热经营权外包给了第三方，从而导致“直供热”承诺又爽约了。
据德州市中级人民法院在一份生效的案号（2021）鲁14民初105号民事判决书中认定送钱宝，2007年8月2日，德州经开区管委会与济南鑫恒源投资有限公司（以下简称“鑫恒源公司”）签订《德州经开区集中供热项目投资经营协议书》，合同约定由鑫恒源公司投资建设并经营管理德州经开区城市采暖集中供热项目，经营期限30年。8天之后，鑫恒源公司与改制前的凯元热电签订了《循环水供用热合同》，合同约定由鑫恒源公司在开发区投资成立的德州恒源热力有限公司（以下简称：恒源热力），承担德州经开区及新城区的循环水供热采暖用户管网建设及经营管理，凯元热电负责提供热源（如下图）。
鑫恒源公司与改制前的凯元热电签订了《循环水供用热合同》
“这一点在我们合作之前，德州重投公司并未告知。因此，双方在重组协议上也未体现这点。”冯承强说，如果没有政府“直供电、直供热”等政策扶持的话，根本做不下去，谁都不敢接盘原凯元热电那个烂摊子。因为发电厂的回报期特别慢，全国几乎都处于亏损状态。
据中国能源报早前报道，截至2011年11月，国内火电企业的亏损面已超过50%，资不抵债的企业占比20%，60万千瓦以上的机组可以稍微保障微利外，其他火电厂基本处于亏损状态。西北能监局的监管报告显示，同为北方的青海火电企业资产负债率接近90%，且连年亏损……
这种情况的存在，导致凯元热电等火力发电厂很难在电能量市场上获得足够的收益。供热与辅助服务，就成了凯元热电等热电厂生存的关键。
为此，冯承强于2013年5月3日向时任德州市委书记吴翠云递交了一份书面报告，请求凯元热电与外包公司恒源热力执行“同城同价”结算。凯元热电在报告中提到，“电厂与恒源热力现仍按20元/吉焦的供暖价格进行结算，远低于华能德州电厂与市热力公司38元/吉焦的结算价，使电厂无法再承担。我们多次找市物价部门、发改委协调，至今仍未落实。”2013年5月6日，时任德州市委书记吴翠云作出批示，请市政府相关领导协调处理（如下图右红框）。
办理情况通报
为落实市委书记的批示要求，德州市发改委迅速做出了《关于协调解决凯元热电有关问题的汇报》，报告认为“凯元热电与恒源热力双方供热结算价现仍为20元/吉焦，远低于市场价。2010年、2012年两次向市物价部门申请调价，因双方对测算结果未达成一致，至今未落实。建议按同城同价原则，参照华能电厂与市热力公司的结算价格，确定38元/吉焦为双方的结算价格，由市政府批准后执行”。
2013年5月20日，德州市委办公室将市发改委调查核实的情况如实向吴书记汇报，吴翠云当即在《市委领导同志批示件办理情况报告》中又做出“要督导落实”的批示（如上图左红框）。一个月后，德州市人民政府在召开“经开区供热改造施工问题”的专题会上明确指出，“市物价局负责10月底前确定恒源热力与凯元热电热费结算的合理价格。”
于是，德州市物价局当即委托德州天衢有限责任会计师事务所对凯元热电的有关情况进行审计。据该事务所2013年8月2日出具的《凯元热电专项审计报告》显示，经审计，“凯元热电采暖循环水供热总成本为9430911.93元，按2012-2013采暖季与恒源热力结算的805831.10吉焦计算，供热单位成本为11.7元/吉焦（如下图右红框）。”
相关审计报告
白鹿新闻看到，该审计报告既无审计单位的公章，也无注册审计会计师的印章及签名（如上图左红框）。许多法学专家一致认为，该审计报告既没有审计单位公章，也没有会计师的签名及印章，不具备法律效力。
值得一提的是，在大强集团洽谈重组凯元热电之际，当地政府曾对原凯元热电的供热成本作了一次评估。据山东金天平资产评估事务所2010年12月1日出具的《凯元热电资产评估报告书》显示，2010年采暖季，凯元热电循环水供热单位成本为40.37元/吉焦（如下图）。这意味着凯元热电每给外包公司恒源热力供热一吉焦至少亏损20元。
资产评估报告书
面对前后两次相差如此悬殊的评估成本差价，冯承强无法接受，并对此审计报告提出异议。凯元热电书面回应德州市物价局，“该审计报告由于漏项和不合理项未计入循环水供热成本的费用为3093.54万元，按2012-2013采暖季与恒源热力结算的805831.10吉焦计算，循环水供热成本少计了38.39元/吉焦。加上上述审计报告中计算出的成本11.7元/吉焦，调整后的循环水供热成本为50.1元/吉焦。但考虑到企业的社会责任和负担能力，我公司提出同城同价（38元/吉焦）的基本要求。”
尽管双方对供热成本价格存在较大分歧，但这并不影响德州市物价局作出的最终定论。2013年9月9日，德州市物价局作出的《关于凯元热电与恒源热力热源结算价格有关问题的报告》显示，“2012年至2013年采暖季，开发区财政局补贴凯元热电1200万元，市公用事业局补贴260万元，共计1460万元，平均补贴收入为18.1元/吉焦……。按照目前的结算价格20元/吉焦，加上补贴收入18.1元/吉焦，凯元热电供热的实际执行价格为38.1元/吉焦，已经达到了凯元热电提出的“同城同价”要求……。在双方协商未果的情况下，建议继续执行现行20元/吉焦结算价。”（如下图）
白鹿新闻注意到，这份报告引用了上述会计师事务所作出的上述专项审计报告，只不过这次审计报告显示的供热单位成本不再是之前的“11.7元/吉焦”，而改成了“21.05元/吉焦”；供热总成本也由原来的“9430911.93元”改成了“16962438.28”元。
“由于报告中的关键数据出现重大差错，导致报告的可信度存疑。而报告中提到的1460万元政府补贴是针对凯元热电整体亏损补贴，其中只包含极少部分供热补贴，这在上述政府会议纪要中有明确表述。”冯承强说，但德州市物价局至今仍按这个错误报告拒不执行“同城同价”结算，这又让凯元热电蒙受了巨大经济损失。
上述民事判决书载明，根据凯元热电初步统计，2011年至2021年（10年）供暖期间，恒源热力使用凯元热电设备、管网共计供热量为8286175.96吉焦，按照同城同价原则，实际结算单价与同城同价差额18元/吉焦计算，应补偿金额149151167.28元。也就是说，凯元热电在“直供热”这一项，十年来又损失了近1.5亿元。
雪上加霜的是，凯元热电一面是连年亏损，一面却是重任在身。2016年8月1日，为保障德州经开区辖区居民的供暖效果，凯元热电通过华夏银行青岛分行引进北京华夏金融租赁有限公司（以下简称：华夏金租），融资4亿元改造辖区供热管网，这也为日后的供热管网纠纷案埋下了伏笔。据齐鲁晚报报道，凯元热电原有的供热蒸汽主管网已经运行了14年，大部分管道老化严重，管网故障率高，并且存在能耗大、能源利用率低以及供热不稳定等多种问题。为此，凯元热电投资2.2亿元启动“汽改水”供热管网改造工程，安装全长2000余米、管径为820毫米的高温水管道替换原有蒸汽管道，涉及41个换热站、15个居民小区和26个企事业单位改造，覆盖160万平方米供热面积。
当地政府没有兑现当初的招商承诺，而招商进来的大强集团最终拿到的仅为“空头支票”，政、企之间的关系由此变得微妙起来。冯承强认为，这可能成为凯元热电日后被地方政府提前关停的重要导火索之一。
“免关企业”被一纸通知关停
正当冯承强雄心壮志准备大干一场时，凯元热电所在的德州因独特地缘优势被国家正式纳入京津冀经济圈，成为整个山东对接融入京津冀的前沿阵地。
据报道，2015年7月，德州作为山东省唯一一个列入京津冀协同发展战略的城市，并明确了“一区四基地”的战略地位，即建设京津冀产业承接、科技成果转化、优质农产品供应、劳动力输送基地和京津冀南部重要生态功能区。
但受京津冀都市圈雾霾肆虐、污染严重的影响，随后德州、济南、淄博、聊城、滨州、济宁、菏泽等山东七市成为京津冀大气污染传输通道“2+26”城市之一，并被纳入国家大气污染防治重点区域开展大气污染联防联控联治工作。原环境保护部环境规划院大气部环境模拟与评估研究室主任薛文博曾对澎湃新闻表示，这些传输通道城市大多沿铁路呈现线性布局，都是经济、人口密度较大的地区，也是重工业比较集中城市，支柱产业也多以高耗能、高污染等企业为主。
而德州作为距离北京最近的山东地级市，从2016年11月1日起，原环保部要求德州和京津冀其他城市一个标准预警重污染天气。据媒体报道，因为早在2015年12月10日，德州市政府主要负责人受到环保部的约谈，德州也因此成为全国首个因重污染天气应急不到位被约谈的城市，“据德州环保局测算，影响德州空气质量的主要因素是燃煤。”
“燃煤造成空气污染的主要来源是火力发电厂。”据报道，山东是中国煤电装机第一大省，截至2022年底，装机容量约1.1亿千瓦，占全国煤电总装机约10%。其中，山东煤电装机中热电比重占到四分之三左右，而30万千瓦以下的小机组供热量高达89.5%。
而作为全国唯一一个煤电装机过亿的省份，在碳达峰、碳中和目标的约束下，山东省背负着巨大的减煤降碳压力。2016年5月4日，山东省发改委发布了《关于落实国家促进煤电有序发展等有关要求的通知》规定，“十三五”期间（2016年至2020年），优先淘汰30万千瓦以下运行满20年的纯凝机组和运行满25年的抽凝热电机组。
依此文件精神，分别建于2002年、2004年的凯元热电两台1.2万千瓦、1.5万千瓦的抽凝热电机组（如下图），至少应在2027年达到25年的运满时间。这意味着，凯元热电将于2027年之后被政府关停。
分别建于2002年、2004年的凯元热电两台1.2万千瓦、1.5万千瓦的抽凝热电机组
两年后的2018年7月3日，国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的通知，明确要求大力淘汰关停环保、能耗、安全等不达标的30万千瓦以下燃煤机组。随后，全国许多省份纷纷出台了关于淘汰关停30万千瓦以下燃煤机组的通知，并且给出了明确的量化目标。
于是，全国煤电行业开始迎来了最严厉的环保整治风暴，其中30万千瓦以下的小燃煤发电机组成为首要关停淘汰的整治对象。而原本可能在2027年关停的凯元热电两台小燃煤机组，又将划入国家关停政策范围。
但业内专家接受媒体采访认为，各省在积极响应关停政策的同时，应该考虑一个现实情况，由于部分燃煤机组仍然承担着民生供热、供电的任务，不能简单“一关了之”，尤其作为全国燃煤机组大省的山东。
正当冯承强一筹莫展的时候，山东省出台了一项“平衡环保与民生需求，避免一刀切”的土政策，这让凯元热电又迎来了“春天”。2019年7月29日，山东省能源局发布了《关于山东省单机容量30万千瓦以下作为所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组名单的公示》，涉及山东全省16个地级市的694台机组被列入了“免关名单”，其中凯元热电所属的两台机组赫然在列（如下图）。
官网截图
“保留这些唯一、不可替代民生热源机组是最现实的政策。”山东省生态文明研究中心主任周勇认为这是一种进步，“如果地方强行用气、电代煤的方式取暖，一旦补贴取消，将会有很多居民选择重新烧散煤。相反，如果保留这些民生热源小机组，居民和政府可接受，同时也能减少散煤燃烧带来的高污染。”
白鹿新闻注意到，此次名单即根据山东省人民政府2019年7月初发布的《关于严格控制煤炭消费总量推进清洁高效利用的指导意见》要求制定的，即“除所在地区唯一、不可替代民生热源机组外，力争用3年左右的时间，关停单机容量30万千瓦以下燃煤机组及配套锅炉。”据德州经开区管委会官网发布的多条新闻通稿显示，凯元热电是经开区唯一且不可替代民生热源的供热单位，这意味着凯元热电又不受关停政策的影响被划出了“关停名单”。
看到这份“免关名单”，冯承强当初悬下的心终于吃上了“定心丸”。但让他没有想到的是，凯元热电在一年后却突然接到了一纸关停通知。
2021年5月11日，德州经开区管委会向凯元热电下达了《关于切实做好凯元热电关停工作的通知》（以下简称：《关停通知》），根据《关停通知》要求，凯元热电须于2021年12月底前关停（如下图下红框）。
德州经开区管委会向凯元热电下达了《关于切实做好凯元热电关停工作的通知》
《关停通知》称，此次关停的依据是“根据山东省发改委、能源局等5部门联合发布的《关于下达单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划的通知》和德州市发改委等4部门联合发布的《关于进一步做好凯元热电关停工作的通知》（如上图）。”
据了解，这两个通知的发布时间先后为2019年10月15日和2021年3月24日。但冯承强告诉白鹿新闻，在收到《关停通知》前，凯元热电从未收到，也未看到过这两份通知。
根据区管委会提供给凯元热电的《关于下达单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划的通知》复印件显示，此通知公示了5个附件，除附件一《山东省单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划表》注明“第一批，不向地市下发”等原因不予对外公开外，其余4个附件均以表格的形式展现。其中，附件二《德州市单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划表（第一批）》中已列出了“凯元热电两台机组拟关停时间为2021年12月底”。
也正因为依据这个通知，德州经开区管委会才将凯元热电“移出”了上述《免关名单》。至此，这个曾经为德州人民供热发电的“功勋电厂”，终于为其服役20年的供热生涯画上了圆满的句号。
“为了德州的蓝天白云，大强集团用实际行动履行了一个民营企业的社会责任。”冯承强回忆说，“尽管管委会的这一‘突然’决定与上述省里的文件及通知精神相矛盾，但考虑到这是国家、省里的能源政策，我们当初深信不疑积极配合政府，在通知下达的当天就关掉了运行20年的凯元热电。”
直到现在，冯承强都以为“凯元热电是按照国家环保政策关停的”。所以，冯承强在后来的《情况反映报告》中写道，“蓝天、绿水，我们也需要，国家调整产业政策，我们完全理解，也非常支持。于是，2021年5月，我们按政府要求关停了全部机组。”
甚至，冯承强在后来的“凯元热电与恒源热力的民事诉讼案”中也一再强调，“凯元热电在2021年5月被列入政府关停名单前，一直作为所在地区唯一且不可替代的热源，承担所在地区的供热任务，可以做到持续供热。而天衢新区政府的关停行为是不可预见、不可避免、不能克服的，因此，凯元热电的关停属于不可抗力，不应承担解除合同导致的违约责任。”
区管委会涉嫌“关停造假”
按照国家及山东省相关关停政策，凯元热电须经山东省能源局组织专家验收，最终在其官网上公示才算正式关停。
白鹿新闻梳理山东省能源局官网历年来公示的《山东省已淘汰关停燃煤机组名单》，经统计发现德州市从2019年12月31日至今已关停14台小煤电机组，但未见凯元热电的两台机组。
据德州市发改委2022年5月30日给市人大代表王云峰回复的《第486号 关于推进华能德州电厂四期工程的议案转建议的答复》（以下简称《议案建议》）显示，德州市煤电机组“基数”相对较小，截至2022年4月底，全市共有燃煤机组39台（总装机容量333.9万千瓦），仅占全省煤电总装机的3%左右，其中30万千瓦以上燃煤机组共计6台（270万千瓦），均属华能德州电厂（如下图）。
德州市发改委回复市人大代表王云峰的内容
德州市发改委在《议案建议》中还提到，仅2021年德州市已完成7台（6.4万千瓦）落后燃煤机组关停淘汰任务。但白鹿新闻查询山东省能源局官网公示的这7台机组名单中却未有“2021年被关停的凯元热电机组”，其分别为平原县的山东福洋生物科技有限公司1号、2号、3号三台机组和平原县王杲铺热电有限公司2号机组、阳煤平原化工有限公司2号机组，以及禹城市的山东禹王生态食业有限公司1号和山东光大电力集团公司热电厂3号两台机组。
白鹿新闻了解到，根据国家相关政策和实际执行情况，对于所在地区唯一、不可替代民生热源的燃煤机组，即使存在违规建设或需关停淘汰的情形，仍应予以保留。如海报新闻报道，2020年6月3日，山东聊城市发改委根据中央环保督察反馈意见（序号30），已全部整改全市2013年以来违规建成或在建的燃煤自备机组共14台，其中作为所在地区民生供暖唯一、不可替代热源的机组5台已完善手续继续运行。
白鹿新闻又梳理了山东省能源局官网历年来公示的关停名单，发现此前山东省能源局公布的694台“免关名单”机组中，包括凯元热电在内的德州33台“免关”机组无一台被关停。
但更令冯承强没有想到的是，凯元热电已被德州经开区管委会关停四年多时间送钱宝，冯承强一直未等到山东省能源局的验收，也未见到凯元热电被关停的公示。由此，他开始怀疑这次关停有点“不正常”，当初区管委会下达的《关停通知》可能不是政策性关停。
这一点，也在随后的上述民事诉讼案中得到了佐证。判决书载明，德州市中院认为，本案中，德州经开区管委会向凯元热电发出的关停通知并非规范性文件，其所载明的内容亦非政府政策，故德州经开区管委会向凯元热电发出的关停通知的行为是一种行政行为，显然不属于自然原因的不可抗力，也不属于社会原因的不可抗力……。冯承强认为，从法院认定的情况可以看出，凯元热电被政策性关停显然不在此列（如下图）。
相关判决书
基于此，凯元热电总经理徐磊于今年7月21日持公司介绍信到山东省能源局电力处咨询此事。该处相关负责人接待了徐总及白鹿新闻一行三人，他表示，德州市发改委去年下半年才上报省能源局关停凯元热电，之前一直都处于停运状态。而2021年那年正好煤价过高，电厂企业经营困难，当时省里有一部分电厂都是采取停运的办法，因为开机赔钱。
“2019年，从区里一级一级往上报，说你们停运了。”该负责人一再强调，“你们是停运，不叫关停。”对于“省能源局下达的关停文件及通知为何没发给电厂”等问题时，他称，这些文件本身不是给你们电厂的，是给德州市发改委的，然后再由发改委跟电厂对接。
7月24日，白鹿新闻再随凯元热电的法务前往德州市发改委（如下图）了解此事，该发改委基础设施科相关负责人给法务提供的一份《德州市2023年12月关停退役名单》显示，凯元热电已列入2024年关停计划。同时，该负责人还给法务看了一份由时任山东省省长及德州市市长签名的责任书。白鹿新闻随后要求复印或拍照这份关停名单及责任书，但被以“不予公开文件”为由拒绝。
凯元热电已列入2024年关停计划
该基础设施科负责人解释，省里国家的政策很明确，凯元热电是完全符合关停标准，凯元热电应该在2024年之前关停，所以把它列到了2024年基础完成的清单，去年下半年上报省能源局关停。但它之前一直处于停运状态，可以视为关停，但现在还未经省能源局组织的关停验收。因为它在关停计划之内，省能源局说近期要组织省、市、区三级对它进行现场关停验收。
“至于凯元热电具体是怎样停运的，你得跟经开区具体去沟通，因为我们不掌握实际的细节。经开区一直在和凯元热电谈补偿问题，我们就等他（凯元热电）向省里申请验收就可以正式关停了。”该负责人说，全省在2025年底之前，不保留任何一台抽凝机组，今年德州市的任务比较严峻，要关13台15.5万千瓦，当然凯元热电都是5万千瓦以下的小煤电机组。但天衢新区管委会发改统计部负责人则表示，区管委会是根据上述市发改委等4部门联合发布的《关于进一步做好凯元热电关停工作的通知》执行的，具体情况得找市发改委了解。
而白鹿新闻从当地官方文件及媒体报道所显示“凯元热电已关停”的情况，与德州市发改委解释的“停运”之说大相径庭。如在凯元热电被关停7个月后的2021年12月31日，德州市委、市政府在发布的《德州市黄河流域生态保护和高质量发展实施规划》中着重提到，“落实新上‘两高’项目‘五个减量替代’政策……，淘汰关停德州凯元热电有限公司等企业落后燃煤机组，提高工业炉窑清洁能源替代比例。”
山东省委机关报《大众日报》在2023年2月15日发表的《德州“双轮驱动”推动能源绿色低碳转型》一文中也有“克服重重困难，全市全面完成凯元热电等9台共计9.1万千瓦落后燃煤机组关停淘汰任务”的表述。同年12月《德州日报·天衢新区版》刊发《我区入选全国首批碳达峰试点园区》文章也提到，“实现凯元热电2.7万千瓦机组关停，完成全区范围内窑炉改造升级。”因此，德州市中院、山东省高院在上述民事纠纷案中也一致认定“凯元热电已经全部关停，不再运营”。
“从上述文件、报道中可以看出，德州市委、市政府早知道凯元热电已被关停的事实，但德州市发改委去年下半年向省能源局申报关停时却硬说成‘停运’，这与现实情况严重不符。”冯承强认为，德州经开区管委会假借国家及省里的关停政策，擅自以“停运”方式关停凯元热电，其行为严重涉嫌“关停造假”。
白鹿新闻调查发现，上述类似“关停造假”事件在德州并非个例。据山东省发改委、能源局2025年1月3日发布《关于第二轮中央生态环境保护督察第42项整改任务销号公示》的通报显示，第二轮中央生态环境保护督察组发现，山东省发展改革、能源等部门未严格按照《煤电应急备用电源管理指导意见》的要求，一些机组以应急备用、升级改造方式“代替”关停整合。如华能济宁运河发电有限公司3号、4号机组2020年供电标准煤耗359克/千瓦时，超标0.15倍，却被列入应急备用电源；滨州金安热电有限公司1.2万千瓦机组属于落后机组，但企业将抽凝机组“升级改造”为背压机组，并以民生供热名义接入滨北热电供热管网，成为滨北镇应急备用热源，规避了关停（如下图左边红框）。
官网截图
通报称，督察组发现，截至2020年年底，全省有25台能耗超标的落后小热电机组通过抽凝“改”背压、接入民生供热管网等措施得以保留。为此，省发改委2022年1月20日召开会议，要求涉及到“关停造假”机组的淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽等市，应认真落实省委、省政府整改方案要求，全力推进中央生态环境保护督察反馈问题的各项整改工作。同时，开展应急备用电源和25台升级改造机组现场核查，确实属于所在地唯一、不可替代民生热源的机组予以保留，其他机组已于2023年年底前全部关停。
白鹿新闻注意到，不知出于何种原因，山东省发改委并未在该通报中点名涉及“关停造假”的德州市相关机组。但从此前德州市发改委公布的《德州市第二轮中央生态环境保护督察第42项整改任务的销号公示》中，还是找到了这家被中央生态环境保护督察组点名批评的电厂。
据德州市发改委的通报称，按照第二轮中央生态环境保护督察反馈问题整改工作要求，山东华鲁恒升化工股份有限公司（以下简称：华鲁恒升公司）1号、2号机组于2023年10月26日具备关停验收条件，并于2023年11月8日顺利通过省级验收（如上图右边红框）。但白鹿新闻查询山东省能源局官网发现，华鲁恒升公司1号（6万千瓦）、2号（2.5万千瓦）两台机组曾两次被省能源局公示于《山东省2020年升级改造燃煤机组名单》中。
白鹿新闻了解到，德州市自2013年下半年被生态环境部列为京津冀周边重点城市督查以来，且多次被中央环保督察组点名批评。据中国环境报报道，2025年6月，中央第三生态环境保护督察组督察山东省发现，德州部分机动车排放检验机构弄虚作假，多数存在违规操作、人为干扰检测数据行为，其中德州临邑恒森机动车检测公司对超标车辆出具合格检验报告，德州鹏鸿汽车检测公司使用车载自动诊断系统作弊器篡改检测信息、出具虚假检验报告。
对于弄虚作假行为，山东省能源局在其公布的《关于进一步核实单机容量30万千瓦以下燃煤机组相关情况的通知》中明确指出，“对于未经查实存在弄虚作假、谎报瞒报等问题，将严肃追究相关单位和个人的相关责任”。但查询德州市的相关通报，白鹿新闻未曾看到相关单位或个人因此被问责。
德州通过近几年的大力关停淘汰落后小煤电机组的环境整治，其空气质量状况反而不容乐观且不降反升。白鹿新闻查询山东省生态环境厅官网公布的历年《全省环境空气质量状况》显示，近3年，德州在全省16个地级市中的“空气质量综合指数”排名均处于后5位，其中2023年排名全省倒数第一，2024年倒数第三（如下图）。
近3年，德州在全省16个地级市中的“空气质量综合指数”排名均处于后5位
对此原因，中国环境报的报道称，德州是京津冀及周边地区大气污染防治重点城市，中央第三生态环境保护督察组于2025年6月督察山东省发现德州、淄博等市大气污染防治部分重点任务落实不到位，违法排污问题较为突出。通报指出，德州市2023年、2024年空气质量综合指数全省排名靠后，德州市2024年重污染天数比例全省最高。
国企取代民企独家供热经营权
在“免关名单”中的凯元热电，为何被当地政府提前三年关停？
当地政府曾就此通过当地媒体对外解释称，根据国家和省有关政策要求，逐步淘汰单机容量30万千瓦以下、非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组，凯元热电燃煤机组和配套锅炉被列入关停范围。2021年5月，德州经济技术开发区向凯元热电下达了关停通知（如下图）。
2021年5月，德州经济技术开发区向凯元热电下达了关停通知
同时，一些业内人士普遍认为，承担集中供热职能的热电厂，通常位于城区内，与居民生活区等区域毗邻，因而需要满足较高的技术要求和较为严苛的环保指标，凯元热电或许因靠近市区而被当地政府迫于环保压力关停的。据百度地图显示，凯元热电距离德州市政府约5公里，经开区管委会1.5公里，处于德州市城区中心位置。
但是，凯元热电也不认可当地政府及业内人士的上述说法。冯承强认为，德州经开区管委会提前关停凯元热电燃煤机组是有特殊背景的，其真正关停原因是倒逼民营企业放弃独家供热经营权，为后来成立的国有企业恒益热力取代凯元热电让路而扫清障碍。
冯承强的推测，获得了德州市人民政府国资委旗下的天衢建设发展集团的证实。天衢建设发展集团官微在2023年2月9日发表的《恒益热力开启晶华大道陈段沟桥供热一网阀门》文章中已提到，“2021年9月，因凯元热电公司机组关停，为有效承接凯元热电供热区域供热需求，恒益热力公司应运而生。”德州市委、市政府高度重视，专门成立了凯元热电“供热替代”专班，计划两三年内完成“供热替代”改造任务（如下图）。显然，恒益热力是德州市政府专门为替代凯元热电供热而成立的新公司。
天衢建设发展集团公众号
而恒益热力的实际控制人正是天衢建设发展集团。企查查显示，恒益热力是德州建能实业集团有限公司的全资控股企业，而德州建能实业集团又是天衢建设发展集团的全资企业，这两家公司均是德州市人民政府国资委旗下的国有企业，其中天衢新区管理委员会占股10%。
正是这则消息，由冯承强最初的怀疑变为现实。
白鹿新闻从一些公开报道及德州市政府网站发布的官方信息中，也进一步佐证了“恒益热力接盘凯元热电的供热热源业务”的事实依据。据《大众日报》2021年10月22日刊发《德州凯元热电供热替代项目月底完工！》一文称，2021年8月，德州市成立城区供热及雨污分流改造提升指挥部，将凯元热电供热替代项目列为2021年德州市“挂图作战”重点民生项目，由德州市政府牵头，市城管局、发改委等多部门联合共同推进，项目建设随即驶入“快车道”。“为了加速推进，德州经济技术开发区管委会9月份专门成立恒益热力公司，承接（凯元热电）供热替代区域。”凯元热电供热替代项目建设指挥部姜山介绍，在此次替代项目中，恒益热力公司承担了128个小区单位及大型商户、380万平方米的供热任务，占总供热面积的70%。而德州新闻联播也在同一时间报道了这则消息。
随后的2023年9月22日，作为德州市中心城区供热主管部门的德州市城管局在市政府网站发布的《德州市中心城区居民供热专项规划（2021—2035年）－解读说明》中也提到，近年来德州市中心城区供热行业做出调整：德州凯元热电关停，恒源热力、寰慧热力【中环寰慧（德州）节能热力有限公司】退出德州市供热市场，恒益热力成立（如下图）。而在此“解读说明”之前，德州市城管局在其编制的《德州市中心城区城市供热专项规划（2021—2035年）说明书（征求意见后修改稿）》中也明确指出，恒益热力主要利用寰慧热力及恒源热力供热管网，承担德州经开区全部区域热负荷。
德州市中心城区城市供热专项规划（2021—2035年）说明书
从公开报道了解到，凯元热电作为德州市中心城区集中供热的大型主力热源之一，其供热管网是德州经开区供暖的唯一通道，其中寰慧热力及恒源热力这两家公司早前一直都是租用凯元热电的供热管网，直到凯元热电关停才停止结束。
白鹿新闻调查发现，同被山东省政府关停淘汰的热电企业，基本上都是当地政府所属的国有企业，它们关停后均通过新旧热源“接力”方式仍然承担原有供热区域的送暖任务。而唯独作为民营企业的凯元热电还没来得及实现供热转型，就被之后成立的恒益热力取代了。
“其实，当地政府强行收回凯元热电的独家供热经营权早有预兆。”据冯承强透露，在关停的前一年，凯元热电的供热经营许可证已到期，但相关部门却以各种理由推迟续办，为此他曾找到周边的华能德州电厂，希望其收购凯元热电。但是，双方还没谈拢，凯元热电就提前被政府一纸通知关停了。如果能延期至现在关停，早就促成了华能收购凯元热电事宜。
而事实上，恒益热力确实是靠华能德州电厂的“外援余热”工程，跨越10公里的长输管线送热给经开区，基本上替代了原凯元热电的热源。据山东省电力行业协会官微2022年2月21日援引华能德州电厂发表的《华能德州电厂：党建引领 转型升级》文章称，华能德州电厂作为德城区唯一大型热源基地，承担着德州主城区80%以上民生供热任务。2021年5月份，德州市委、市政府决定关停凯元热电，旗下300万平方米供热负荷由电厂承担，同时作为德州市委重点项目挂图作战。
值得关注的是，白鹿新闻从德州市城管局公用事业管理科获悉，恒益热力运营两年后的2023年4月25日才获得《供热经营许可证》（如下图），但根据《德州市供热条例》第十六条规定，供热企业应当在依法取得供热经营许可证后，方可从事供热经营活动。显然，恒益热力之前一直无证经营，违规给经开区辖区居民供暖。
图为许可证
“他们这是非法抢夺，令我心寒。”冯承强认为民营企业凯元热电遭遇了“灯下黑”，他告诉白鹿新闻，凯元热电通过招商引资的正常竞争路径获取当地独家供热经营权，就算当地政府借关停政策名义剥夺供热权，最起码也得通过补偿协商等正当程序，并遵循竞争中性原则去实现。
在这一点上，同为山东省滨州市的早前做法就值得借鉴。据时代周报，2012年6月15日，身为山东民营企业的魏桥创业集团旗下上市公司魏桥纺织发布公告，以6.985亿元的代价向由滨州市经济开发区管理委员会控股的国有企业——滨州市中海创业投资有限公司出让滨州市魏桥工业园热电厂资产以及土地使用权。但转让后不到20天，滨州市政府宣布关停并拆除了该热电厂落后的小燃煤机组。
华夏银行涉嫌违规发放贷款
但让冯承强始料不及的是，“德州经开区管委会骗我去管委会开会之机，派人强拆凯元热电厂外的高温水管接口，并直接把恒益热力的管道接到了凯元热电兴建的供热管网，强行夺取了凯元热电的独家供热经营权。”
“恒益热力强接凯元热电的供热管网，实际上是德州经开区的官方行为。”据冯承强提供的现场视频显示，2021年10月13日上午9时许，身穿警服的公安人员将凯元热电工作人员驱散后，他们组织人员拆除了凯元热电厂外的高温水管，而对接上了恒益热力管道（如下图）。白鹿新闻注意到，这两家公司仅一条马路之隔。
身穿警服的公安人员将凯元热电工作人员驱散后，组织人员拆除了凯元热电厂外的高温水管
德州经开区凯元热电关停工作专班负责人曾就此回应当地媒体，凯元热电的供热管网是区管委会从上述华夏金租手中租用过来的，因为其管网经营权归华夏金租所有。据经开区管委会2021年10月3日给华夏金租出具的《关于使用供热管网设施的商洽函》显示，近日我管委会经与北京金融法院联系沟通，确认凯元热电管网及设施之所有权已属贵司所有，现就租赁相关管网设施一事与贵公司协商承租凯元热电供热管网及设施接驳至替代热源，以保障全区数十个小区约1.8万户居民今冬供暖安全，避免严重损害群众利益的恶性事件发生（如下图）。当月，华夏金租就此函给经开区管委会回函称，“考虑到居民供暖的需求，从保障民生、维护社会稳定的大局出发，我公司同意将前述供暖管网等相关设施租赁给管委会使用。”
关于使用供热管网设施的商洽函
就此，一段横跨九年的租赁融资往事浮出水面。据华夏时报此前报道，早在2016年初，凯元热电公司因扩建地下供热管网需要大量资金，经华夏银行青岛分行介绍，凯元热电与华夏金租开展融资租赁合作。按照约定，华夏金租以4亿元的价格从凯元热电公司处购得其已建成、正在运营中的地下供热管网，而后以融资租赁的方式将供热管网租赁给凯元热电公司。双方于2016年4月29日签订了融资租赁合同，随后华夏金租将4亿元支付至凯元热电（如下图）。
媒体报道截图
但是，银行的雪中送炭有着附加条件。“作为交换，我们公司必须从华夏银行青岛分行受让三笔不良贷款债权，并且是一比一的价格。”冯承强称，公司当时缺乏资金，只能答应银行的条件。何况，这三笔不良贷款毕竟都有抵押土地、房产，受让以后应该也能收回部分资金。
从冯承提供的相关合同可以看到，2016年5月30日和6月1日，凯元热电与华夏银行青岛分行签署了三份债权转让协议，在没有任何折价的情况下，受让了银行三笔逾期超过一年的不良贷款债权，并为此支付共计6082.65万元。这三笔不良贷款债权包括：临邑富海农业科技有限公司（以下简称“富海农业”）债权本息合计约2315万元（本金1900万元），临邑县锦源纺织贸易有限公司（以下简称“锦源纺织”）债权本息合计约2056万元（本金1700万元），临邑县鲁北炭素有限公司（以下简称“鲁北炭素”）贷款债权本息合计约1712万元（本金1450万元）。
事后，冯承强为实现债权进行调查，结果发现部分债权对应的抵押土地资产合法性存疑。“经调查得知，上述三笔债权对应的抵押土地均非依法经过土地招拍挂程序取得。”冯承强称，其中最严重的属于富海农业担保方——临邑县盛源家具有限公司（以下简称“盛源家具”）抵押的96亩土地和房屋，未办理任何土地及规划审批手续。为此，凯元热电向临邑县自然资源局、山东省自然资源厅提交申请，要求对三项债权对应的三块抵押土地的属性、现状、审批、招拍挂等信息进行公开。
2024年9月14日，山东省自然资源厅作出的一份答复告知书及附件显示，经德州市自然资源局协助调查，锦源纺织和鲁北炭素抵押土地涉及的“农用地转用审批手续”均对应为《山东省人民政府关于临邑县完善城镇建设用地审批手续的批复》（鲁政土字〔2006〕843号），两块土地早先都是工业建设违法占地，2006年5月经该批复获准由耕地转为建设用地（如下图）。而盛源家具抵押的土地，则查不到农用地转用审批手续。
东省自然资源厅作出一份答复告知书
2024年10月18日，临邑县自然资源局亦向凯元热电公司作出答复称，未查询到盛源家具名下相关地块的招拍挂手续及土地出让金的缴纳情况、国有土地使用权出让合同、农用地转用审批手续、土地征收的相关手续信息，相关信息不存在。此外，该局2024年9月18日作出的另一份答复显示，盛源家具公司房屋的建设工程规划许可证等资料也不存在（如下图）。
图为答复书
白鹿新闻注意到，上述两份回复中，其中对锦源纺织抵押的“临国用（2011）第01063号”土地并没有查到招拍挂及土地出让金缴纳情况，而《国有土地使用权出让合同》中在交易金额部分均为空白；鲁北炭素对应的“临国用〔2011〕248号”土地则同样没有招拍挂手续，但《国有土地使用权出让合同》中标注其对价金额仅为90万元，远低于其对应的1450万元贷款金额；盛源家具名下“临国用（2011）第00991号土地”则更为夸张，几乎一片空白，甚至连《国有土地使用权出让合同》都没有。
从以上回复可以看出，上述三块相对应的涉案土地均未见到招拍挂等手续，更未见集体农地转为国有工业用地的手续。根据2002年原国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定，受让人依照国有土地使用权出让合同约定缴清全部出让金后，才能依法申请办理土地登记，领取土地使用权证书，取得土地使用权。
白鹿新闻援引北京航空航天大学法学院兼职教授、中国建设管理与房地产法研究中心执行主任王才亮接受华夏时报采访表示，“如果是2011年取得土地使用权，依法是必须招拍挂和缴纳出让金的。如果没有，就说明可能出了假证。”
“在没有国有土地使用权出让、农用地转用审批、土地征收、招拍挂等相关手续的情况下，这些假土地证居然一路‘闯关’成功帮助这些企业获得了银行抵押贷款。”回忆起去上述相关部门查档案的经历，冯承强至今仍心有余悸。
此事经媒体曝光后，备受各方关注。2025年4月29日，国家金融监督管理总局青岛监管局就相关举报问题向凯元热电作出了书面《调查意见书》，经核查发现华夏银行青岛分行未对部分抵押房产进行实地查验的问题（如下图），其中该行在对鲁北炭素的授信过程中，未对部分抵押房产进行实地查验（涉及3处房屋，所有权证号分别为“鲁临房权证城字第37281号”“鲁临房权证城字第37282号”“鲁临房权证城字第37278号”）。
图为调查意见书
依据《中华人民共和国商业银行法》规定，商业银行在发放贷款过程中，对贷款人有审核义务，特别是对贷款人的担保情况进行严格审查；“商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。”显然，华夏银行青岛分行对上述三笔贷款存在违规发放贷款行为。
白鹿新闻注意到，冯承强在举报材料中提到，“因上述三笔贷款存在违法违规的问题太过明显，华夏银行青岛分行才恶意隐瞒相关情况，将这三笔贷款的债权转让给了凯元热电公司。为了欺骗凯元热电公司，华夏银行青岛分行还虚假承诺，可以向华夏金租出具保证函，促成华夏金租与凯元热电的合作。”青岛监管局就此在意见书中回复，经核查，凯元热电租赁业务审核过程中，华夏金租对政府平台担保的作用和凯元热电的民营企业性质有顾虑，希望华夏银行青岛分行对业务出具托底函。2016年4月21日，华夏银行青岛分行召开行长办公会，会议确定“由华夏银行青岛分行向华夏金租出具托底函”。华夏银行青岛分行反馈相关函件已提交至华夏金租，分行未留存函件副本，目前函件内容无法查明。
“我们已向国家金融监督管理总局申请了行政复议，请求撤销青岛监管局的调查意见书，并要求对涉及银行工作人员违规发放贷款的行为追究法律责任。”冯承强认为，因为他们两个是兄弟单位，所以这笔4亿元融资业务在华夏银行青岛分行的居间介绍、并出具担保文件的帮助下，凯元热电很顺利完成了租赁贷款。如今，凯元热电因上述作为交换条件的三笔债权不能收回而导致华夏金租的4亿元贷款不能如期偿还，华夏银行青岛分行应承担连带担保责任。公开资料显示，华夏银行青岛分行与华夏金租均隶属于华夏银行股份有限公司。
“华夏银行青岛分行负责办理上述三笔贷款业务的负责人员涉嫌违规发放贷款罪。”北京市京师律师事务所律师许浩表示，根据《中华人民共和国商业银行法》第八十六条规定，商业银行工作人员违反本法规定玩忽职守造成损失的，应当给予纪律处分，构成犯罪的应依法追究刑事责任。同时《中华人民共和国刑法》第一百八十六条规定，银行或者其他金融机构的工作人员违反国家规定发放贷款，数额巨大或者造成重大损失的应处五年以下有期徒刑或者拘役，数额特别巨大或者造成特别重大损失的处五年以上有期徒刑。
值得一提的是，华夏时报称，此案的涉案人员盛源家具公司法定代表人刘业民，因通过伪造手续国家林业贷款贴息360万元，曾被德州市临邑县法院以诈骗罪判处有期徒刑三年，其中同案的临邑县林业局工作人员马某等人也因玩忽职守罪获刑。
为此，华夏金租将凯元热电起诉至北京金融法院，要求其偿还贷款。2021年5月31日，北京金融法院作出民事调解书，认可双方达成的调解协议，即凯元热电在所欠债务全部清偿前，管网权属归华夏金租所有。随后，华夏金租又因凯元热电未履行法院调解协议，再次将其诉至法院。
至此，凯元热电才知道华夏金租早已将凯元热电供热管网租赁给了当地政府。冯承强说，双方商议的这一切，凯元热电当时毫不知情且对方均未知会，直到第二次庭审时他才清楚双方竟然直接绕过自己私下交易使用凯元热电管网。而更为关键的，目前使用供热管网设施有一部分是在融资租赁合同之外的，是归属凯源热电还是其他公司，存在产权争议，目前我公司已经提起民事诉讼，此案正在法院审理之中。
见事情败露后，华夏金租只好再次致函（如下图），同时发给德州经开区和凯元热电。该商洽函称，管委会（之前）向我司发送《商洽函》称，“因代替凯元热电履行供暖职责，须使用案涉设备，征询我司意见，我司认可管委会积极履行政府公共服务职能的做法。但鉴于我司与凯元热电签订的《融资租赁合同》仍未解除，我司仅对案涉设备享有所有权，凯元热电仍是案涉设备的使用权人。在凯元热电客观上确实无法继续提供供暖服务的情况下，为保障民生履行政府公共服务职能，管委会使用案涉设备也应与我司和凯元热电共同协商，以取得案涉设备的使用权。”因此，华夏金租发出此函，商请管委会、凯元热电尽快与其就案涉管网使用费用达成正式方案，并要求管委会直接支付之前管网的租赁费用。
图为商洽函
“我们已收到华夏金租商洽函两年多时间，由于三方至今仍未达成供热管网租赁协议，导致恒益热力无偿占据凯元热电供热管网四年分文未支付费用。”冯承强表示，为此，凯元热电最近将恒益热力诉至法院，目前德州经济技术开发区人民法院已受理此案。但官方通过当地媒体解释，凯元热电关停工作专班与华夏金租多次磋商，正在积极细化具体方案，有序推进实施。
民企因补偿款不到位陷入瘫痪
但冯承强当时没有想到，这个本可以“名利双收”的投资重组案，最后却会以一张“关停通知”的悲剧收场。
凯元热电被德州经开区管委会关停后，最核心的问题是，亏损的钱由谁来买单？
白鹿新闻注意到，德州经开区管委会在2021年5月11日下达的《关停通知》中并未提到善后补偿等问题，只要求凯元热电须在“2021年12月底前”关停的时间。但《关停通知》引用的“关停依据”《德州市发改委等四部门关于进一步做好凯元热电关停工作的通知》中却提到，要求区管委会“尽快研究制定资产处置、人员安置等方案”。
“管委会针对凯元热电下达的‘关停通知书’指向不明，只关停却不要求补偿，明显与市发改委等部门下发的通知要求精神相悖。”冯承强说，但区管委会在关停后长达两年多的时间里，一直未向凯元热电公开关停标准、验收程序以及补偿范围、补偿标准、补偿给付方式和时间，直到2023年2月15日才向凯元热电送达了《补偿权利告知书》。其间，“为了维护社会稳定，管委会帮凯元热电垫付了800多万元，解决了职工安置问题，其他问题一直未解决。”
白鹿新闻拿到的《补偿权利告知书》显示，“依据有关法律规定，你司因关停遭受损失，依法享有取得补偿的权利”。“请你司提出遭受损失的数额、损失明细及相关证据”等等（如下图）。
图为补偿权利告知书
2023年2月17日，凯元热电根据告知书的要求向区管委会提交了《关于凯元热电关停补偿资料报告》，报告中对“固定资产、未落实直供电及直供热同城同价、未落实上级关停补偿政策、职工安置费用、关停后的银行贷款利息、改制时固定资产不实损失及建厂手续补办费用”等八项内容提出补偿诉求。报告中，冯承强清晰罗列出来的各项损失，加起来超过十亿元。其中固定资产一项补偿达8.5亿余元，这是依据凯元热电单方面做的评估报告算出来的。
但德州经开区管委会并不认可这个补偿金额，提出了双方共同选定一家评估机构重新评估。2023年6月19日，德州天衢资产评估有限公司接受双方委托，对凯元热电所持有的房屋建筑物、机器设备、高温水管网、蒸汽管网、苗木、交通办公设备等资产进行市场价值评估，结果显示总补偿费为4.495亿余元（含增值税，如下图）。据了解，应凯元热电要求，该评估报告未将凯元热电土地使用权列入补偿范围。
图为评估报告
冯承强说，他本以为事情到此应该告一段落，凯元热电也等着政府补偿款偿还银行贷款。然而不到一个月，该评估报告经德州经开区管委会集体讨论审核未获通过，并于同年7月14日作出了《关于凯元热电燃煤机组关停的补偿决定》（以下简称《补偿决定》）。
白鹿新闻注意到，《补偿决定》只认可上述评估报告中的“房屋建筑物、构筑物和机器设备”等三项补偿资产，但其余的“高温水管网、蒸汽管网、苗木、交通工具、办公家具”等资产均未列入补偿范围。决定显示，其中，高温水管网不予补偿原因是，该管网始终处于使用状态，能够产生价值，未产生实际损失且产权存在争议；而蒸汽管网在关停前已经停用多年，虽然评估机构出具假设条件下的评估值，但实际上已经无启用可能。
《补偿决定》最后明确，最终补偿金额为1.73亿元（如下图）。
《补偿决定》最后明确，最终补偿金额为1.73亿元
此补偿金额为何与上述评估价相差甚远？凯元热电关停工作专班相关负责人就此向当地媒体介绍，为做好关停补偿工作，市区两级成立了凯元热电关停工作协调推进小组和工作专班，聘请律师团队全程提供法律服务，积极推进清产核资、资产评估、评估复核、作出补偿决定等工作。上述评估机构根据凯元热电提报的全部资产进行评估，但补偿范围依据《中华人民共和国行政许可法》等法律法规规定，补偿的是企业投入的损失，补偿金额是参照具体受损失资产的评估值核定，因此，补偿金额与评估值存在差异。
“这个补偿决定，实在让我们心寒。”冯承强对白鹿新闻说，凯元热电是通过政府招商引资拥有合法手续，并投入了大量资金和设备，既然政府下令关停就必须给予合理补偿。但管委会的最终补偿决定中并没有相关补偿条款，“况且1.73亿元补助与4.5亿元的评估价相差太大，根本不足以偿付欠款。”
此后，双方经过多轮沟通协商，均未达成一致补偿意见。为了讨说法，冯承强多次去北京上访，但问题均未得到实质性的解决，原因是凯元热电之前已“同意”《补偿决定》中的补偿方案。据德州天衢新区发改统计部向冯承强出具的多份《关于凯元热电机组关停补偿信访事项处理意见书》中均提到，“（2023年）7月14日向你方送达了《补偿决定》，明确了补偿金额为1.73亿元。7月15日，你方回复同意《补偿决定》的书面意见。至此，我部已经就你反映的问题解决到位。如你有其他诉求，可另行主张（如下图）。”
图为处理意见书
白鹿新闻从冯承强提供的这份关于《补偿决定》的书面回复中看到，“经公司研究后，我司同意《补偿决定》，具体是《补偿决定》中的公司厂内部分资产的行政补偿金和职工解约补偿金等的补偿决定，此次补偿金额为1.73亿元。”冯承强就此回复解释，当时为了急于偿还贷款及工程款，凯元热电经过法务把关才拟定这份回复，同意让区管委会支付其中1.73亿元的部分补偿金。“管委会可能曲解了我们的意思，误以为我们要的1.73亿元是《补偿决定》中的全部补偿金。我们曾就此跟管委会解释过，但对方多次将此事写到信访回复函中，我们甚至怀疑管委会拿此事是为了应付上级调查。”
2024年10月15日，冯承强应上述工作专班的要求，重新提出了9.41亿元的补偿诉求方案，主要用于偿还华夏金租、华夏银行及德州重投公司的贷款及其它债务。区发改统计部在上述信访回复函中称，为推进凯元热电补偿问题解决，区管委会主要领导会同工作专班及律师研究解决推进路径，“但因法律法规约束等原因，既无法满足你方9.41亿元诉求，也不能向你方拨付1.73亿元补偿款。”
对于这笔1.73亿元补偿款不能拨付到位的原因，天衢新区信访事项复查委员会在今年2月22日发给冯承强的《告知书》写道，“因德州经开区管委会已收到多家法院送达的民事裁定书，多家法院裁定对该补偿金进行查封，进而导致管委会不能支付。”“你反映的直供电及热价同城同价等诉求无补偿方案问题，你可通过诉讼等司法途径解决（如下图）。”从这个回复可以看出，德州经开区基本认同了这笔1.73亿元的预付补偿金。
天衢新区信访事项复查委员会发给冯承强的《告知书》
由于政府关停补偿迟迟不到位，导致凯元热电债务纠纷诉讼不断，且无法履行法院判决，最终使得大强集团一度陷入濒临倒闭的窘境。据海报新闻搜索《中国执行信息公开网》发现，自去年以来，大强集团法人、董事长兼总经理冯承强7次被法院列为被执行人，20多次被限制消费，3次被列为失信被执行人，其中包括上述“凯元热电与恒源热力、华夏金租”两起民事诉讼案。
大强集团也因为凯元热电的官司缠身被法院查封、冻结，企业无法正常经营而处于停摆状态，而实控人冯承强也从昔日风光的民营企业家变成了“失信被执行人”。冯承强很痛心地感叹，真正挡住他和大强集团的，不是资金和市场，而是公权力联手导演的这出“关停造假”事件，致使凯元热电被莫名关停四年多一直拿不到关停补偿，“大强集团也因此错过了当地房地产市场‘最火热’的几年，企业发展的黄金时期也被耽误了四年多。”
近日，白鹿新闻走进凯元热电看到，现场杂草丛生，部分厂房坍圮，露天机器设备锈迹斑斑，有的已成废铁，地上还零散堆放着被割断的设备零件。由于长期关停，凯元热电早已不复当年辉煌，一片荒凉景象，与门外判若两个世界，但闲置的办公楼还能找到当年热闹的印迹（如下图）。
凯元热电早已不复当年辉煌，一片荒凉景象
“凯元热电已关停四年多了，机器设备几乎报废，无望恢复生产。”冯承强无奈地说，“现在盼望区管委会新一届班子成员能有所作为、尽快拿出解决方案和完善关停手续，先期可支付已协商好的1.73亿补偿款，并对关停的损失和后续产生的损失继续协商，可以分步解决，签订补偿协议，让我们先活下去。同时，也期盼德州市政府给当地企业营造一个更好的营商环境，让‘德州’成为真正的‘有德之州’。”
白鹿新闻了解到，德州经开区又称德州天衢新区（如下图），是山东省委、省政府擘画的四个省级新区之一，2021年11月正式批复，2022年12月正式揭牌，被赋予打造对接京津冀协同发展先行区、鲁北智慧活力新城区、新能源新材料产业示范基地的功能定位，自2023年加入京津冀国家级经开区优化营商环境改革创新联盟后，吸引了更多企业前来接洽投资事宜。
德州经开区又称德州天衢新区，是山东省委、省政府擘画的四个省级新区之一
商务部数据显示，在229家国家级经济技术开发区中，德州天衢新区在2023年度综合发展水平考核评价中位列“前70强”，较上年度提升98位。时任德州市委常委、天衢新区党工委书记祁小青2024年7月接受大众日报副总编辑李海燕访谈时表示，我们始终树牢“支持企业发展就是支持新区发展”的理念，坚持“无事不扰、有求必应”解决企业矛盾问题，为企业项目落地打造好的营商环境。目前全区有重点项目163个、总投资1040亿元，仅去年以来就引进过亿元项目99个、总投资434亿元，成功获批省级“双招双引”（招商引资、招才引智）特色园区，这些都彰显了营商环境的重要性。
“该事件无疑对京津冀协同发展先行区、示范区的营商环境蒙上一层阴霾，也严重破坏了山东的投资环境和营商环境。这必然让一些跃跃欲试、前来投资京津冀协同发展先行区的企业家心里没底，地方政府的执政效力和诚信度都让人产生疑虑。”中央财经大学金融证券犯罪预防研究所副所长、北京市京师律师事务所权益合伙人律师范辰认为，公权力诚信是社会诚信的基石，与其说大强集团及冯承强在德州遭遇了诚信问题，不如说在德州遭遇了连环圈套，受到重大损失，当地政府难辞其咎，必须面对和承担责任。依据相关法律法规规定，因公共利益需要关停企业，都应该与被关停企业协商，签订关停协议并给予相应补偿。凯元热电关停四年多未能善后，问题目前没有得到根本解决，当地政府一方面应承担违约责任，承担不能兑现合同约定的责任，另一方面也应承担违法行政责任，并积极与大强集团协商违约责任，与凯元热电协商赔偿及补偿责任。如果凯元热电补偿问题得不到及时解决，会严重损政府公信力和地方投资环境，尤其有山东省级“双招双引”特色园区加持的德州，更应该加强改善民营企业营商环境，千万别再让德州市市长为影响投资环境而作检讨的类似事件再度发生。
据报道，2020年5月，山东省领导代表省委、省政府对在2019年度各市经济社会发展综合考核和“双招双引”指标排名后3位的城市党政主要负责同志进行约谈。上述两项考核指标，德州市均在垫底之列。在当年7月的《问政山东》节目上，时任德州市市长检讨：营商环境这么差，有什么脸面招商引资？
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